全面履行监管职能  完善市场运行机制


                                                                            ---焦作市招标办

 

    近年来,我们以坚持科学发展观为指导,以建立公开、公平、公正、和谐的招投标市场为目标,认真贯彻执行《招标投标法》及相关法律法规和规章,全面履行监管职能,不断创新监管方式,完善市场运行机制,有力推动了建设工程招投标活动的健康发展,对优化我市投资环境,促进社会经济全面协调发展发挥了重要作用。《中国建设报》、《建筑市场与招标投标》、《焦作日报》、《焦作建设》等新闻媒体先后多次报道了我市建设工程招投标监管方面的做法和经验。

    焦作市招投标监管工作的主要做法和体会是:

    一、精心编制评标办法,维护公平竞争,预防和遏制腐败。

    评标标准和办法既是招投标活动中的“游戏规则”,又是确保评标活动公平公正、科学择优的重要保证,更是招投标当事人高度关注的焦点问题。因此,我们把如何完善评标标准和办法,使之达到科学合理、公平、公正的目的作为重点工作予以重视,在广泛征求意见的基础上,召开研讨会,完善后作为新的标准和办法。多年来我们一直坚持全市统一的评标标准和办法,同时来制定多个评标标准和办法来满足不同要求、不同情况的工程招标使用。一是针对串标、陪标问题,采取“评标委员会推荐排序的中标候选人,现场依次抽签确定中标人”。这一办法主要是针对具有通用技术性能、标准或招标人对技术性能没有特殊要求的施工工程项目,经评标委员会对投标人进行认真评审后,凡被确定为中标候选人的投标人都可以参加抽签,用抽签的办法来确定中标人,这样就增加了串标、陪标的投标成本,减少了串标、陪标行为。二是取消业主考察分,特别是对 “政府投资或采取资格预审的项目不再设考察分”。之所以取消业主考察分,就是为了防止业主暗中操控中标结果,从而保证评标活动在公平、公正的竞争中进行。三是针对恶性竞争、报价偏低的问题,采取了四点措施:在不设标底的情况下, “采用以各投标报价与各预算价进行算术平均,且所占比例各为50%”。在设有标底或拦标价时,把拦标价或标底列入到各投标报价进行算术平均之中,并按50%的比例进行计算采用0.97、0.965、0.96、0.955、0.95、0.945、0.94、0.935、0.93的 9个系数来增加可变性。同时,按不利因素考虑,允许投标人在预算价的基础上下浮10%。使报价趋于合理,提高了工程造价,扭转了投标人盲目压价、相互间恶性竞争的局面。采用最接近平均值者得满分,每高或低都不同程度地予以扣分,当超出±3%时,会加倍扣分,这样使投标人不易掌握投标报价的得分情况,有效地遏制了恶性竞争。新的评标标准和办法实行近3个月来,经过多次征求相关人员的意见,大家普遍反映比较公平、合理,不失为一项惠及民生的重要举措。

    另外,我们还对合理低价的使用进行限定,投资额在300万元以下的工程,方可采用经评审的合理低价法。

    在修改评标办法中,我们从“三个基本原则”出发,极力维护评招投标人的合法权益,促进投标方市场竞争能力和工程管理水平的提高。一是从符合市场经济体制下实现经济效益的最大化原则出发。招标人作为投资者通常都希望在可能的情况下少花钱多办事,办好事,即追求经济利益的最大化;投标人也会根据自己企业的综合实力,在确保一定利润空间的原则下尽可能多让利,降低投标报价,争取中标,从而实现自己的经济利益。二是从适度增加投标的竞争性,采用合理低价促进企业优胜劣汰,促进施工企业提高管理水平的原则出发。促使施工企业在激烈的市场竞争中只有靠质量、靠信誉求生存、求发展,通过提高企业自身素质,促进企业健康发展。那些管理不良,技术设备落后,成本高,没有信誉的企业将被淘汰出局,失去生存的空间。这种无情的优胜劣汰法则迫使施工企业加强科学管理,提高企业综合素质,不断加强企业内部成本核算降低成本,以提高市场竞争力。三是推行清单报价。面对竞争激烈的众多的重点项目,实行工程量清单报价,会不断提高企业的竞争力,对参与大项目、重点项目和国际市场的竞争将起到很好的促进作用。

    二、开展合同履约管理,维护双方合法权益。

    合同是招标投标活动的结果,合同双方是否践约,是衡量招投标活动成果的的标准。合同履约监管是招标投标活动监管的延续,是招投标活动全过程很重要的一部分。《招标投标法》的立法目的,在第一条就提出了“保护招投标活动当事人的合法权益,提高经济效益,保证项目质量。”因此,合同履约监管,不仅仅是将合同备案就了事了,重要的是看是否维护了双方当事人合法权益。合同履约的好与坏,关系到招标活动的成功和失败,只有吸取合同履行的经验和教训,才能不断完善和规范招投标活动。

    2006年我办对39项国有投资的招标项目进行了跟踪调查,调查结果表明,部分项目合同履行信用状况令人担忧。这项调查就项目开(竣)工、进度、质量、安全、变更、转包、挂靠、垫资、工程款拨付、民工工资支付、竣工验收及决(结)算等15个问题,逐个进行了调查走访。调查结果表明:没有按期开工的项目4个,占10.2%;未经审查批准随意变更施工图设计的5个,占12.8%;项目经理、项目总监无正当理由调换的9人,占23.1%%;不按合同约定拨付工程款的项目13个,占33.3%;拖欠民工工资的项目12项,占30.7%;强迫施工企业使用指定建材的项目3个,占0.8%%;垫资、带资施工的28个,占71.8%。

    究其原因,主要有:招标前“三通一平”、土地使用与农民纠纷、拆迁等问题没有真正解决就急于招标;招标后领导对施工图设计不满意随意变更或将项目用途改变;部分项目经理、项目总监“专职”投标,一旦中标就开“溜”;建设资金缺口大又急于上马;建筑市场各方主体法规意识、信用观念淡薄,随意性大;合同双方权力义务不对等等。对此,我办在严格合同备案管理的同时,建立合同履约监管机制,主动加强同质量、安全、造价、资质与资格等管理机构的协调,把中标后合同履行监督渗透到建筑市场综合执法检查中,严厉打击合同履行中的违法、违规、违约行为,维护双方的合法权益。首先,建立合同双方学教机制,增强其依法履约意识。加强招标项目合同履约管理,必须把提高合同双方的法律法规意识放在首位,通过建立长效的学习教育机制,为合同双方当事人灌输合同相关法律法规知识,增强依法履行合同的自觉性。一是利用对招标文件和合同备案审核的有利条件,不失时机地向招标人和中标人宣传《招标投标法》、《合同法》等法律法规知识,使他们从招标开始就打上依法履行合同的烙印。二是每年定期举办合同培训班,为招标人、招标代理机构、投标人进行合同方面内容培训,打牢诚信根基,增强依法维权意识。三是利用合同履行中的典型案例,积极开展警示教育,以案说法,学法明理,达到警钟长鸣的目的。第二,建立合同审核机制,严把合同源头关。(1)主要查看招标文件中是否有肢解工程、指定建材供应商或者其它不平等条款、评标的标准和办法是否科学、公正、合理;(2)主要查看合同签订是否同招标文件和中标人的投标文件相一致,工程款支付担保金和履约保证金等权力和义务是否同等、工程进度与付款率是否符合规定等。对凡不符合合同履约规定和问题做到及时发现,当场纠正;(3)实施“双合同”制度,做好预防工作。即合同双方在签订施工合同的同时一并签订廉政合同,增强双方的廉洁意识,启发当事人自觉认识和纠正问题,预防私下协议等腐败现象的发生。(4)实施了合同互评制。即通过召开分类座谈会、开展问卷调查、专项治理(检查)、接受举报投诉等方式,让一方对另一方进行全面评价,了解和掌握合同履行双方的反映。互评中,我们重点把合同履行中的项目经理履行职责、造价控制、工期进度、工程质量、安全施工、工程款支付作为互评的重点突出出来,增强了互评的可信度。第三,建立经常性的监督检查机制,整治违法违规行为。规范合同履约管理,最有效的办法就是积极开展经常性地监督检查。履约监管中,一是把经常性的监督检查作为一项制度长期坚持下来,明确专门科室负责,制定落实方案和目标,定期或不定期的进行专项检查。二是对监督检查人员进行培训,围绕查什么、怎么查的问题,制定培训内容,组织学习相关法律法规和专业技能。三是制订履行合同的考核指标,建立合同履约后评估制度,重点对合同双方的践约和违约、工程质量、造价、工期控制、“双拖欠”等进行考核和评估,并将考核和评估结果记入合同履约信用档案,及时向社会公布。四是建立合同履约管理联动机制,进行全方位监管对招标合同履约监管是一个多种因素、相互联系、相互作用的有机整体,具有系统性、综合性和约束性,抓好合同履约监管,单凭一个部门是不行的,必须建立一个联动机制,协调配合,形成合力,齐抓共管,方能促进合同履约监管工作的落实。一方面,我们把合同履约监管纳入到建设行政主管部门开展的整顿和规范建筑市场、建设工程执法检查、“双清欠”、“双创”等活动之中,一起检查,一起抓落实,这样不仅能够扩大检查的覆盖面,形成较大的声势,而且还解决了自身人手少等问题。另一方面,借监察、检察等部门把招投标领域作为反腐败重点和介入招投标过程监督的东风,联合开展合同履约检查。五是建立合同履约奖惩机制,加强诚信体系建设。合同履约的好坏就是守信和失信的表现。因此,建立合同履约奖惩机制,既是对守信者的保护,又是对失信者的惩戒。对此我们建立了合同履约档案,其内容主要包括:招标文件、中标文件、资金证明、合同范本、互评记载、检查记载、后评估记载、处理记载等履约情况。加大了惩罚力度。对一般性的失信行为,对相关责任人进行强制性合同法规教育培训;对严重的失信行为,根据程度不同和违反次数分别作出警告、公开通报批评、取消参加评优资格、暂停参加招投标资格、建议由建设行政主管部门责令其停业整顿,直至降低资质等级、吊销其单位资质证书或个人岗位证书等处理。今年,我们对5个项目的7家建设单位、4家中标单位存在的问题,进行了批评和纠正。另外,我们也对2006年在合同履约中表现突出的4家开发公司、3家施工企业作为诚信先进单位进行了表彰。

    三、开展专项治理,加强招标代理监管,促进源头治腐。

    工程招标代理机构是市场经济发展的产物,也是建筑业市场经济完善的重要标志,它在工程招标、工程专业咨询、规范招标行为、提高招标质量方面起着积极的作用,它以严格的管理、超前的意识、科学的运作,赢得了良好的社会信誉,在建筑业市场经济化的进程中发挥着越来越重要的作用,有着广阔的发展前景,但目前招标代理机构在招标代理过程中也暴露出一些不容忽视的问题和矛盾,直接制约了招标代理机构的发展。据2006年底统计,我市建设工程招投标项目代理率达97%,这充分说明,招投标代理机构在招投标市场中扩大招标覆盖面、提供技术咨询、提高办事效率、在招投标活动中发挥着重要作用。但是,由于我国招标代理行业起步较晚,招标代理市场发育尚不成熟,相关的法律法规和配套制度还不健全,致使招标代理市场很不规范,这些问题主要有:人员素质参差不齐,还存在着恶意竞争、压价、转移、串标、违规操作等问题。

    为规范招标代理行为,我们一是坚持开展招标代理专项治理工作。2005年至今,我办先后组织进行三次招标代理专项治理。治理中,统一标准,统一尺度,统一方法。重点采取 “查”、“访”、“帮”、“改”等方法,分别对招标代理机构及分支机构进行了检查。“查”,就是查看相关资料。如证照、手续、凭证、资料、账目、制度等,发现问题,记录问题,梳理问题。 “访”,就是访谈招标人、中标人、评标专家,召开座谈会、发放问卷调查等,摸清招标代理机构及其从业人员的状况。 “帮”,就是帮助他们学法、用法,正确操作。对招标代理机构(分支机构)和县(市)招标办提出的有关问题,依法予以解答。 “改”,就是修正错误。对一般性问题,及时反馈,帮助他们制定整改方案,完善整改措施,明确整改重点,落实整改责任,坚持边整边改。督促其尽快整改。二是加强培训,夯实监管队伍和从业人员的素质基础。针对招标代理机构目前存在的突出问题,先后举办招标代理机构从业人员培训班3期,参加培训的招标代理人员达90人次。重点讲解相关法律法规、招投标程序操作、现行评标标准和方法、围绕存在的突出问题,进行“对号入座”,分析原因,明确责任,提出整改办法,促进招标代理机构依法代理意识、诚实守信意识、优质服务意识、公平竞争意识、廉洁代理意识、品牌代理意识和和谐代理意识的增强,促进了招标代理行为的规范,为全面提高代理水平奠定了良好基础。三是完善制度,规范监管程序。为解决目前6县(市)招投标市场在某些方面不规范、不统一、不严肃的问题,我办起草了《关于进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标活动的若干意见》。该意见对县(市)招标公告发布、评标专家使用管理、招标代理分支机构的设置与管理、招投标监管程序以及解决招投标监管机构和交易中心编制等问题提出了明确规定和要求。如规定:“县(市)依法必须招标的工程项目的招标公告,在采用目前公告发布方式的同时,须在市建设工程信息网和交易中心电子屏幕上同步发布,并不得收取费用”。“取消各县(市)建设行政主管部门设立的评标专家库”。“今后凡符合《河南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第11条1至4款规定标准的招标项目评标,须到市评标专家分库中随机抽取评标专家”。“异地设立的分支机构不具备法人资格的,招标代理机构的法定代表人应对其从事的招标代理行为承担法律责任。分支机构在出具招标文件及相关资料时,须加盖招标代理机构(总公司)的公章和法定代表人的印章及分支机构负责人的签字”等。四是招标代理费实行统一监管,主动为代理机构解决实际问题。针对招标代理机构恶意压价竞争、招标人大幅度降低代理费和转嫁中标人的问题,我办明确规定:严格按照国家规定的收费标准执行,只充许上下浮动20%,在发布公告的同时提交委托书和代理合同一并将代理服务费打到招投标协会的专用账户,实行统一监管,否则,不得进入招标程序。待代理业务履行完毕,再将代理服务费按照多退少补的原则拨付给招标代理机构。此规定实施4个月来,受到了代理机构的普遍好评,对维护招标代理机构的合法权益,规范招标代理市场秩序发挥了积极作用。五是建立招标代理机构信用体系。为加强招标代理机构的行为监管,我办出台了《焦作市工程建设项目招标代理管理暂行办法》和《加强工程建设项目招标代理监督管理八项制度》。委托招标投标协会制定了《招投标行业自律公约》,为招标代理机构建立了诚信档案。对有不良行为的招标代理机构在一定时间内停止相应的招标代理活动。对严重违反规定的,提请主管部门清出招投标市场。

    四、建立评标专家监管机制,强化评标专家管理

    评标工作是建设工程招标投标活动中的重要环节,而评标专家作为评标工作的主体,其职业道德、专业水平和法律知识等因素直接影响评标工作的质量。因此,用科学发展观统领评标工作,建立一支素质高、责任心强、有业务能力的评标专家队伍势在必行。这将对维护建筑市场秩序,保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法利益,保证工程质量,提高投资效益,进而提升招标市场的诚信度起到积极的推动作用。目前,个别专家业务素质低,评标时跟着别人走,人家咋评他咋评跟着招标人的意图走,打人情分、关系分;有的专家不能严格遵守工作纪律和评标规则,利用手中的权力,违规评标。另外,评标专家的劳务费用是由招标方直接支付,容易使专家产生一种“拿谁钱给谁办事”的心态,影响了在评标过程中的客观公正性,这些素质不高、专业不专、责任心不强的专家数量虽然不多,但影响非常坏,失去了评标中应有的把关作用。为解决这些问题,我们不断改进监管方法,加大对评标专家的监管力度。一是把好专家出入关。在评标专家入库前,我们采取个人申请和单位推荐两种方式。对申请人的工作和学习简历、从事评审专业范围,包括:身份证、毕业证书、学历或学位证书、职称证书、获奖证书等附相关资格证明材料进行审查。“硬件”审查合格的,进入法律法规和相关专业基础知识考试,考试合格者,被吸收为专家库成员。严把专家“清出关”。对被反映有违规行为或工作质量差的专家进行调查核实。对有违规行为的视情况予以口头警告、通报批评和列入黑名单;违规情节严重的,随时公告除名。专家库成立以来,我办先后4次面向社会对专家库成员进行更新,专业门类由当初单一的城建类拓展到监理、道桥、经济、设计、设备安装6个专业,成员由原来的100余人增加到200余人。同时先后对道德素质差、违规评标的12人清出了专家库,有力维护了评标专家评标的严肃性。二是抓好业务培训。评标专家的业务素质,关系到评标活动的公平性、公正性和权威性。自专家库成立以来,培训达4次,累计近1000人次。在培训形式方面,我们采用短期轮训、自学与研讨相结合的办法,聘请评标资深专家、大专院校教授进行讲解。在农忙工程量少期间大规模、多批次地进行,使每年将入库专家达到培训一遍。在培训内容上,主要有《招标投标法》、《合同法》等法律法规、招投标案例、评标办法、计算机辅助评标等知识和评标专家评标纪律、准则等,通过培训,增强了专家的社会责任感,拓展了业务知识面。2006年的评标活动中,有关评标中的投诉为零,这充分说明评标专家的评标质量得到了招标人的肯定。三是整合专家资源。为提高县市评标水平,先后三次到县市对专家库管理情况进行调研,发现县市的评标专家库人员较少(少的只有一二十人)、评委入库标准过低(入库程序简单)、有的还不符合政策要求(如公务人员也是专家评委),导致评标活动不规范、不公平。针对这一现状,去年对6个县(市)的专家库进行整合,即将6县市专家库符合条件标准的140余名成员吸纳为市专家库成员,建立了全市统一的评标专家库,县(市)可以随时从市专家库中抽取,实现了专家资源共享,此举有效促进了县(市)招标项目评标质量的提高。 四是实施严格管理。为加强专家的管理,组建了专家管理委员会,人员由市招标办、市招标投标协会和部分资深评标专家组成。对重点或政府投资的项目或随机确定的项目评标公正度进行评价。看其评审情况,听取有关各方的意见,作为动态考核内容记录在册。并由评标专家管理委员会对专家的培训、评标行为进行考核,实行自我管理,自我约束,监管部门监督的方式。按照省厅《贯彻落实<河南省评标专家和评标专家库管理办法>的实施意见》,取消了政府投资工程招标业主的评标权,凡政府投资工程的评标全部由专家库专家担任评委,确保了评标的公正性。

 


             
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